Streszczenie
Zasada równowagi budżetowej określa współzależności pomiędzy dochodami a wydatkami. Oddziaływanie jej materialnej treści polega na wzajemnym dopasowaniu strony wydatków a także strony dochodowej budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Wydatki nie powinny przewyższać dochodów, gdyż wpływa to na brak równowagi. Sprzecznością z tak pojmowaną zasadą równowagi jest zaciąganie przez gminy kredytów i pożyczek na realizację zadań rozwojowych a szczególnie związanych z infrastrukturą komunalną. Analiza tego problemu pozwala przypuszczać, że w najbliższych latach poziom zadłużenia nadal będzie wzrastał, chyba, że zmieni się polityka programu sanacyjnego.
Słowa kluczowe: deficyt JST, dochody i wydatki JST, finanse JST
Wstęp
Problematyka finansów samorządowych jest przedmiotem zainteresować nie tylko finansistów, ale również w ostatnim czasie polityków szczebla samorządowego. Przyczyną tego typu występowania zainteresowania jest narastanie długu publicznego Polski, który na przełomie lat 2010-2020 przekroczy określone ustawami progi ostrożnościowe, przez co Minister Finansów zmuszony będzie do podjęcia nadzwyczajnych działań. Podjęci tych działań odniesie się negatywnym skutkiem dla jednostek samorządu terytorialnego. Jednostki samorządu terytorialnego korzystając z szerokich źródeł zasilania poszerzyły znacznie swoje wydatki w zakresie wydatków inwestycyjnych wykorzystując przy tym przychody budżetowe kredyty i pożyczki oraz przychody ze sprzedaży papierów wartościowych. W rezultacie przyczyniło się to do znacznego wzrostu długu publicznego. Prezentowany referat ma na celu przedstawienie poziomu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego z normami zadłużenia. Metodą badawczą wykorzystaną dla zlustrowania problemu badawczego jest metoda analizy opisowej.
1. Dochody i wydatki budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Zgodnie z art. 217 ustawy o finansach publicznych dochody możemy zaklasyfikować w następujący sposób[1]:
- dochody własne (podatki lokalne);
- subwencja ogólna;
- dotacja celowe z budżetu państwa.
Wysokość dochodów jednostek samorządu terytorialnego przedstawia tabela 1.
Tabela 1 Wysokość dochodów jednostek samorządu terytorialnego w latach 2001-2011(w mld zł)
| Wyszczególnienia | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 |
| (w mld zł) | |||||||||||
| 1.Dochody ogółem | 79,6 | 80,0 | 90,1 | 92,0 | 103,0 | 117,0 | 131,4 | 142,6 | 155,0 | 162,8 | 171,3 |
| 2.Subwencje ogółem | 29,4 | 29,7 | 31,7 | 31,9 | 32,5 | 34,5 | 36,8 | 40,5 | 45,3 | 37,01 | 39,3 |
| 3.Dotacje celowe z budżetu państwa | 16,6 | 15,7 | 12,91 | 13,1 | 15,6 | 19,6 | 20,5 | 23,8 | 33,2 | 47,17 | 48,3 |
| 4. Pozostałe dochody | 1,9 | 1,7 | – | 1,6 | 2,8 | 4,3 | 5,4 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych „Rocznik Statystyczny GUS” 2009 i 2011
Rozchody budżetowe samorządowe możemy zaklasyfikować na[2]:
- spłaty otrzymanych kredytów i pożyczek,
- wykup papierów wartościowych,
- udzielone pożyczki,
- płatności, których źródłem finansowania są przychody z prywatyzacji majątku.
Wysokość wydatków jednostek samorządu terytorialnego obrazuje tabela 2.
Tabela 2 Wysokość wydatków jednostek samorządu terytorialnego w latach 2001-2011 (w mld zł)
| Wyszczególnienia | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 |
| (w mld zł) | |||||||||||
| Wydatki: | 82,7 | 83,2 | 81,0 | 91,4 | 103,8 | 120,0 | 129,1 | 145,2 | 167,8 | 177,7 | 181,5 |
| – rolnictwo i łowiectwo | 1,4 | 1,6 | 1,9 | 2,0 | 1,7 | 2,2 | 2,5 | 2,6 | 2,8 | * | * |
| -transport i łączność | 10,7 | 10,7 | 9,7 | 11,6 | 14,1 | 18,8 | 20,8 | 23,3 | 28,6 | * | * |
| -gospodarka komunalna i ochrona środowiska | 5,0 | 4,9 | 4,8 | 5,2 | 5,8 | 6,5 | 6,9 | 7,8 | 9,5 | * | * |
| -gospodarka mieszkaniowa | 2,4 | 2,3 | 2,4 | 2,8 | 3,8 | 4,2 | 4,4 | 5,4 | 6,3 | * | * |
| -oświata i wychowanie | 26,3 | 27,0 | 28,3 | 33,4 | 35,1 | 37,1 | 39,4 | 43,6 | 47,4 | * | * |
| -kultura i sztuka | 2,6 | 2,6 | 2,6 | 3,0 | 3,4 | 4,3 | 4,7 | 6,7 | 6,3 | * | * |
| -ochrona zdrowia | 3,5 | 2,0 | 1,9 | 2,1 | 2,6 | 3,1 | 3,1 | 2,8 | 4,1 | * | * |
| -opieka zdrowia | 9,4 | 9,7 | 9,8 | 12,5 | 15,9 | 19,8 | 20,7 | 19,6 | 20,3 | * | * |
| -administracja publiczna | 8,0 | 8,4 | 8,5 | 9,0 | 9,8 | 10,6 | 11,8 | 13,4 | 14,3 | * | * |
*brak danych wg obowiązującej klasyfikacji
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych „Rocznik Statystyczny GUS” 2009 i 2011
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. wprowadziła zasadę równoważenia budżetu jednostek samorządu terytorialnego zakresie wydatków bieżących, która w praktyce obowiązuje od 2011 roku. Organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie może, więc uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące, powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. Wykonane wydatki bieżące mogą być wyższe niż dochody jedynie o kwotę związaną z realizacją wydatków głównie ze środków UE i EFTA, w przypadku, gdy środki te nie zostały przekazane w danym roku[3].
[1] Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, Dz. U. 2009 nr 238 poz. 1578
[2] Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach…, op. cit.
[3] W. Ziółkowska, Finanse publiczne, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Poznań 2010, str.268
2. Przyczyny i normy zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego
Samorząd terytorialny jest częścią sektora publicznego. Dlatego też jego podstawowym zadaniem jest zaspokojenie potrzeb publicznych poprzez świadczenie usług[1].
Przepisy obowiązującego prawa określają trzy rodzaje zadań samorządu terytorialnego[2]:
- zadania własne;
- zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej;
- zadania zlecone przez państwo w zakresie organizacji wyborów i referendów
Zadania własne finansowane są ze środków samorządu. O sposobie ich realizacji decydują władze samorządowe. Źródłem obowiązku realizacji zadań zleconych, z zakresu administracji rządowej, są przepisy ustawy szczególnej, w której dla określonych zadań i kompetencji stwierdzono, że są to zadania i kompetencje zlecone. Poza zadaniami rządowymi zleconymi ustawowo, samorząd może dodatkowo realizować zadania rządowe drogą zawieranych, w tym przedmiocie, porozumień administracyjnych z organami administracji rządowej. Dochody publiczne służą pokryciu wydatków publicznych. Jeżeli różnica między dochodami publicznymi a wydatkami publicznymi jest ujemna, to stanowi deficyt[3].
Źródłem powstania deficytów mogą być nadmierne wydatki i duży udział wydatków sztywnych, niski poziom podatków a także istnienie silnych grup roszczeniowych i związane z tym nadmierne rozbudowanie socjalnych funkcji państwa[4].
Samorządowy sektor publiczny dla pokrycia deficytu budżetowego najczęściej odwołuje się do źródeł pożyczkowych. W takiej sytuacji deficyt zmienia się w samorządowy dług publiczny, a im większy deficyt budżetowy tym szybszy wzrost tego długu. Samorządowy dług publiczny jest nierozerwalnym elementem państwowego długu publicznego. Stanowi sumę wartości nominalnych zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego oraz jednostek z nim związanych z tytułu zaciąganych kredytów, pożyczek, wyemitowanych papierów wartościowych, przyjętych przez samorząd depozytów, wymagalnych zobowiązań samorządowych jednostek budżetowych[5].
Dług jednostek samorządu terytorialnego stanowi zobowiązania z następujących tytułów[6]:
- papiery wartościowe, inne niż akacje z wyłączeniem praw pochodnych, dopuszczone do obrotu zorganizowanego, z uwzględnieniem podziału na krótkoterminowe papiery wartościowe i długoterminowe papiery wartościowe,
- kredyty i pożyczki, papiery wartościowe, których wartość jest ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzyści z rzeczy, a także umowy usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne, przyjęte depozyty, rozumiane, jako zobowiązania wynikające z przyjętych przez jednostkę sektora finansów publicznych depozytów będących środkiem finansowania potrzeb danej jednostki w szczególności spłata wcześniej zaciągniętych zobowiązań lub niedoboru środków danej jednostki
- zobowiązania wymagalne, czyli bezsporne zobowiązania, których termin płatności dla dłużnika minął, które nie zostały ani przedawnione ani umorzone.
Tytuły zadłużenia zaliczane do państwowego długu publicznego, w tym do długu jednostek samorządu terytorialnego dzieli się na dług krajowy w szczególności wobec jednostek sektora finansów publicznych, banku centralnego, banków, innych krajowych instytucji finansowych oraz na dług zagraniczny obejmujący zadłużenie powstałe w wobec podmiotów mających swoją siedzibę w państwie członkowskim Unii Europejskiej, w którym środkiem płatniczym jest euro.
W rozporządzeniu w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zalicza się zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do Skarbu Państwa nie ma mowy o wilczeniu do poziomu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego zobowiązań podmiotów z nią powiązanych a mają osobowość prawną[7].
Pozyskanie środków finansowych w postaci przychodów wiąże się z koniecznością ich zwrotu łącznie z należnym oprocentowaniem a także poniesieniem dodatkowych kosztów uruchomienia danego źródła finansowania. Obciążenia to wydatki budżetowe w postaci wydatków na obsługę długu publicznego[8].
Prawne ograniczenia samorządowego długu publicznego w Polsce określa ustawa o finansach zgodnie z jej zapisami[9]:
- łączna kwota przypadających do spłaty w danym roku budżetowym rat kredytu i pożyczek oraz potencjalnych spłat poręczeń wraz z należnymi odsetkami od tych kredytów i pożyczek, oraz należnych odsetek i dyskonta, a także przypadających w danym roku budżetowym wykupu papierów wartościowych emitowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, nie może przekraczać 15 procent dochodów planowanych dochodów na dany rok budżetowy,
- w przypadku, gdy, wartość relacji łącznej kwoty państwowego długu publicznego do PKB przekracza 55 procent, to kwota samorządowego długu publicznego nie może przekraczać 12 procent dochodów planowanych w danym roku budżetowym jednostek samorządu terytorialnego,
- łączna kwota długu jednostek samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60 procent wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym.W trakcie roku budżetowego łączna kwota długu na koniec kwartału nie może przekroczyć wyżej wymienionego wskaźnika 60 procent. Ograniczeń tych stosuje się do papierów wartościowych, kredytów i pożyczek wykorzystywanych w związku z realizacją zadań ze środków unijnych.
Ograniczenia te będą obowiązywały jednostki samorządu
terytorialnego do 2013 roku. Natomiast począwszy od 2014 roku obowiązywać
będzie nowa formuła zgodnie z art. 243 ustawy o finansach publicznych z dnia 27
sierpnia 2009 roku polegającym na wyliczeniu n
[1] K. Surówka, Samodzielność finansowa samorządu terytorialnego w Polsce, PWE, Warszawa 2013 str. 147
[2] B. Brzeziński, W. Matuszewski, W. Morawski, A. Olesińska, A. Zalasiński, Prawo finansów publicznych, Dom Organizatora, Toruń 2006, str. 157-160
[3] B. Ciupek, T. Famulska, K.A.Walasik, Sektor finansów publicznych, Stowarzyszenie księgowych w Polsce, Warszawa 2012 str.,43
[4]W. Ziółkowski, Finanse… op. cit. str. 274
[5] M. Poniatowicz, Dług publiczny w systemie finansowym jednostek samorządu terytorialnego (na przykładzie miast na prawach powiatu), Wydawnictwo Uniwersytety w Białymstoku, Białystok 2005, str. 65
[6] Rozporządzenie Ministerstwa Finansów z dnia 23 grudnia 2010 w spraw szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym Skarbu Państwa, Dz. U. nr 252, poz. 1692
[7] M. Jastrzębska, Finanse jednostek samorządu terytorialnego, LEX a Wolters Kluwer Busines, Warszawa 2012, str.195
[8] M. Stefańskiego, M. Stępnia (red.), Gospodarka i finanse gmin w Polsce. Wybrane Zagadnienia, WSHE w Włocławku, Włocławek 2011 str. 98
[9] Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz. U. 2005 nr 249, poz. 2104 z późn. zm,
Wzór 1
Źródło: Surówka K., Samodzielność finansowa samorządu terytorialnego w Polsce, PWE, Warszawa 2013, s. 155
Gdzie:
R– to planowana spłata raty kredytów i pożyczek oraz wykup papierów wartościowych przypadających na dany rok budżetowy
O– planowane na dany rok budżetowy odsetki od kredytów i pożyczek, odsetki i dyskonto od papierów wartościowych oraz spłata kwoty poręczeń i gwarancji
D– dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym
Db– dochody bieżące
Sm– suma dochodów ze sprzedaży majątku
Wb– wydatki bieżące
n– rok budżetowy, na który ustala się relacje,
n-1 –rok poprzedzający rok budżetowy,
n-2 – rok poprzedzający budżet budżetowy o 2 lata
n-3 – rok poprzedzający budżet budżetowy o 3 lata
Przytoczonej powyżej ograniczenia nie mają zastosowania w przypadku wykupu papierów wartościowych, spłat rat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową na realizację programu, projektu lub zadania finansowego z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, niepodlegających zwrotowi środków pomocy z budżetu Unii Europejskiej i pomocy udzielonej przez państwa członkowskie. Ustawa przewiduje, że w przypadku niewywiązania się jednostek samorządu terytorialnego z umowy na środki unijne, nie jest możliwe wtedy zaciągnięcie kredytów, pożyczek, emisji papierów wartościowych oraz udzielanie poręczeń i gwarancji do czasu spełnienia podstawowej relacji[1].
W sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego ma kłopoty z spłatą swoich zobowiązań, a także w przypadku, gdy nie są przestrzegane limity ograniczenia zadłużenia, na realizację programu naprawczego może zostać udzielona pożyczka z budżetu państwa. Pożyczki takiej możne udzielić na wniosek jednostki samorządu terytorialnego Minister Finansów lub Bank Gospodarstwa Krajowego. W przypadku niedokonania spłaty w terminie określonym w umowie pożyczki może ona być potrącona z należnej jednostce samorządu terytorialnego subwencji ogólnej. Pożyczka oraz odsetki od niej nie podlegają umorzeniu[2].
3. Poziom zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego
Poziom zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego w latach 2001-2011 przedstawia tabela 3.
Tabela 3 Wielkość zobowiązań poszczególnych JST w latach 2001-2011 (w mld zł)
| Zobowiązania | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 |
| (w mld zł) | |||||||||||
| JST ogółem | 12,2 | 15,3 | 17,2 | 19,2 | 21,2 | 25,0 | 25,9 | 28,7 | 40,2 | 58,0 | 65,8 |
| Gminy | 6,2 | 6,0 | 6,6 | 7,6 | 8,1 | 9,6 | 10,0 | 10,8 | 14,6 | 21,9 | 26,0 |
| Powiaty „grodzkie” | 5,2 | 8,0 | 8,8 | 9,5 | 10,4 | 11,3 | 11,3 | 12,8 | 18,7 | 23,4 | 28,1 |
| Powiaty | 0,5 | 0,9 | 1,2 | 1,5 | 1,8 | 2,5 | 2,6 | 2,9 | 3,9 | 5,4 | 6,1 |
| Województwa | 0,3 | 0,4 | 0,6 | 0,6 | 0,9 | 1,6 | 2,0 | 2,2 | 3,0 | 4,3 | 5,6 |
Źródło: pracowanie własne na podstawie opracowanie własne na podstawie danych „Rocznik Statystyczny GUS” 2009 i 2011
Wysoki przyrost zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego spowodowany był spowolnieniem gospodarczym a także poprzez zmiany zasad subwencjonowania jednostek samorządu terytorialnego po 2004 roku. Uzależniło to dochody jednostek samorządu terytorialnego od sytuacji gospodarczej podmiotów i ludności.
Tabela 4. Dynamika zobowiązań poszczególnych JST w latach 2001-2011 (w %)
| Zobowiązania | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 |
| (w%) | |||||||||||
| JST ogółem | 100 | 125,4 | 112,4 | 111,6 | 110,4 | 117,9 | 104,0 | 110,8 | 140,1 | 144,3 | 113,4 |
| Gminy | 100 | 96,8 | 110,0 | 115,1 | 106,6 | 118,5 | 104,2 | 108,0 | 135,2 | 150,0 | 118,7 |
| Powiaty „grodzkie” | 100 | 153,8 | 110,0 | 108,0 | 109,5 | 108,7 | 100,0 | 113,3 | 146,1 | 125,1 | 120,1 |
| Powiaty | 100 | 180 | 133 | 125 | 120,0 | 139 | 104,0 | 111,5 | 134,5 | 138,5 | 113,0 |
| Województwa | 100 | 133 | 150 | 100 | 150 | 178 | 125,0 | 110,0 | 136,4 | 143,3 | 130,2 |
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z tabeli 3
Dane zawarte w tabeli 3 i 4 świadczą o istotnym wzroście zobowiązań samorządu terytorialnego w latach 2001-2011. Dynamika zobowiązań była wysoka i znacznie przekraczała stopę inflacji. Zobowiązania jednostek samorządu terytorialnego w okresie od 2007-2011 wzrosła ponad dwukrotnie. Spadek dynamiki dochodów jednostek samorządu terytorialnego będzie prowadził do ograniczenia wydatków bądź też do sięgania po nowe przychody zwrotne. Z uwzględnieniem odpowiedniego zarządzania długiem, aby nie zostały przekroczone prawne granice zadłużenia. W badanym okresie można zaobserwować, iż prawie 70% jednostek miało przekroczony wskaźnik zadłużenia do dochodów o 30%. W przypadku gmin było to 50%, w przypadku powiatów 32%, a w przypadku województw samorządowych 60%. Przyczyna takiego stanu rzeczy spowodowana jest wzrastaniem zadań bieżących bez odpowiedniego zapewnienia zaplecza finansowego. Jednostki samorządowe zaciągają kredyt i pożyczki, z których to wydatki sztywne stanowią prowizje i odsetki. Teoretycznie zakładając, że środki pochodzące z prywatyzację majątku komunalnego w dużym stopniu powinny pokryć finansowanie nowych inwestycji w praktyce okazują się zbyt niskie, i przy podejmowaniu działania inwestycyjnego niezbędny jest kredyt na sfinansowanie przedsięwzięcia.
Wyniki budżetowe jednostek samorządu terytorialnego w 2011 roku i ich relacja do dochodów przedstawia tabela 4
Tabela 5 Wyniki budżetowe jednostek samorządu terytorialnego w 2011 roku i ich relacja do dochodów
| Wyszczególnienie | Nadwyżki | Deficyt | ||||
| liczba jst | kwota (w tys. zł) | relacja do dochodów ( w%) | liczka jst | kwota (w tys. zł) | relacja do dochodów (w%) | |
| Polska z tego: | 857 | 1 467972 | 3,8 | 1 952 | 11 753 585 | 8,9 |
| -gminy | 720 | 1 040 544 | 4,8 | 1 694 | 4 896 730 | 9,1 |
| -m. st. Warszawa | – | – | X | 1 | 1 000 280 | 8,9 |
| -miasta na prawach powiatu | 10 | 173 572 | 2,2 | 54 | 3 823 989 | 10,1 |
| -powiaty | 127 | 253 856 | 2,7 | 187 | 761 055 | 5,4 |
| -województwa samorządowe | – | – | X | 16 | 1 271 531 | 8,4 |
Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdania z działalności Regionalnych Izb Obrachunkowych i wykonaniu budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2011 r., Warszawa 2012
Udział
jednostek samorządu terytorialnego wg poziomu relacji zadłużenia do dochodów
ogółem wykonanych przez jednostek samorządu terytorialnego w 2011 przedstawia
tabela 6.
[1] M. Stefańskiego, M. Stępnia, M. (red), Gospodarka.,…, op. cit. str. 105
[2] E.Kornberger-Sokołowska., Finanse jednostek samorządu terytorialnego, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 199
Tabela 6 Jednostki samorządu terytorialnego wg poziomu relacji zadłużenia do dochodów ogółem wykonanych przez jednostkach samorządu terytorialnego w 2011
| Wyszczególnienia | Wskaźnik zadłużenia | |||||||
| Poniżej 10 % | 10-20% | 20-30% | 30% – 40% | 40% – 50 | 50% – 60% | Powyżej 60% (art.170 ust. 1 uofp z 2005) | Powyżej 60% (art.170 ust. 3 uofp z 2005) | |
| liczba jst ogółem | 293 | 430 | 579 | 596 | 485 | 291 | 135 | 32 |
| % jst ogółem | 10,4 | 15,3 | 20,6 | 21,2 | 17,3 | 10,4 | 4,8 | 1,1 |
| liczba gmin | 247 | 360 | 481 | 505 | 435 | 261 | 125 | 31 |
| % gmin | 10,2 | 14,9 | 19,9 | 20,9 | 18,0 | 10,8 | 5,2 | 1,3 |
| m. st. Warszawa | – | – | – | – | – | 1 | – | – |
| liczba miast na prawach powiatu | 1 | 3 | 10 | 16 | 14 | 12 | 8 | – |
| % miasta na prawach | 1,6 | 4,7 | 15,6 | 25 | 21,9 | 18,8 | 12,5 | x |
| liczba powiatów | 43 | 66 | 87 | 70 | 32 | 14 | 2 | 1 |
| % powiatów | 13,7 | 21,0 | 27,7 | 22,3 | 10,2 | 4,5 | 0,6 | 0,3 |
| liczba województw | 2 | 1 | 1 | 5 | 4 | 3 | – | – |
| % województw | 12,5 | 6,3 | 6,3 | 31,3 | 25,0 | 18,8 | X | x |
Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdania z działalności Regionalnych Izb Obrachunkowych i wykonaniu budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2011 r., Warszawa 2012
Wciąż dominującą pozycję w strukturze przychodów zajmowały kredyty i pożyczki, które w 2011 r. stanowiły prawie połowę wszystkich środków pozyskanych przez jednostek samorządu terytorialnego z zewnątrz (45,4%). Były one najpoważniejszym źródłem przychodów dla jednostek samorządu terytorialnego wszystkich typów poza m. st. Warszawa, dla której 40,1% i 37,6% przychodów stanowiły, odpowiednio środki z prywatyzacji oraz wolne środki pochodzące z niewykorzystanych, a wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek. We wszystkich pozostałych typach jednostek samorządu terytorialnego przychody z tytułu wolnych środków uległy zwiększeniu jednak ich wykorzystanie na pokrycie deficytu nie przekroczyło 10%. Przychody z tytułu nadwyżki z lat ubiegłych obniżyły się w stosunku do roku ubiegłego o 2,8 punktu procentowego, sytuacja ta – podobnie jak w roku poprzednim – wystąpiła we wszystkich typach jednostek samorządu terytorialnego, w największym stopniu spadek odnotowały województwa (o 11,7 punktu procentowego). W strukturze rozchodów jednostek samorządu terytorialnego ogółem wciąż dominującym źródłem była spłata kredytów i pożyczek, która wynosiła od 66,9% w gminach do 82,0% w powiatach. Jedynie m. st. Warszawa odnotowało spadek w tym zakresie o 88,2 punktu procentowego na korzyść kategorii „inne cele” (wzrost w stosunku do 2010 r. o 91,4 punktu procentowego), w której ujmowane są rozchody z tytułu lokat bankowych. Województwa samorządowe dość znacząco ograniczyły udzielanie pożyczek (rozchody z tego tytułu obniżyły się o 18,2 punktu procentowego) oraz spłatę kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z realizacją programów i projektów finansowanych z udziałem środków zagranicznych (o 6,8 punktu procentowego).
Zaliczane do długu publicznego zobowiązania jednostek samorządu terytorialnego w 82% miały charakter krajowy. Podobnie jak w latach poprzednich główną grupę wierzycieli były banki (73% zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego), zobowiązania sektora finansów publicznych stanowiły 7,0% ogólnej kwoty wliczonych do długu publicznego zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego, propozycje te zostały niezmienione od 2005r.
Strukturę zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego do długu publicznego według typów jednostek samorządu terytorialnego i tytułów zadłużenia w 2011r. przedstawia tabela 7.
Tabele 7. Struktura zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego do długu publicznego według typów jednostek samorządu terytorialnego i tytułów zadłużenia w 2011r. (%)
| Wyszczególnienia | Zobowiązania ogółem | W tym | |||||||
| Emisja papierów wartościowych | Kredyty i pożyczko | Przejęte depozyty | Zobowiązania wymagalne | ||||||
| Kwota (tys. zł) | Udział typów jst | Ogółem | ogółem | długo- terminowe | Ogółem | z tytułu dostaw towarów i usług | |||
| Polska z tego: | 65756468 | 100,0 | 100,0 | 7,6 | 92,0 | 91,1 | X | 0,4 | 0,3 |
| -gminy | 25989644 | 39,0 | 100,0 | 1,0 | 98,4 | 96,8 | X | 0,6 | 0,5 |
| -m. st. Warszawa | 5966430 | 9,1 | 100,0 | 51,7 | 48,3 | 48,3 | X | X | X |
| -miasta na prawach powiatu | 22108467 | 33,6 | 100,0 | 5,0 | 94,5 | 94,1 | X | 0,5 | 0,4 |
| -powiaty | 6136855 | 9,3 | 100,0 | 3,1 | 96,7 | 96,2 | X | 0,2 | 0,0 |
| -województwa samorządowe | 555073 | 8,4 | 100,0 | 6,6 | 93,4 | 92,5 | X | 0,0 | 0,0 |
Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdania z działalności Regionalnych Izb Obrachunkowych i wykonaniu budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2011 r., Warszawa 2012
Udział poszczególnych typów jednostek samorządu terytorialnego w zobowiązaniach ogółem pozostał na poziomie zbliżonym do osiągniętego w roku ubiegłym. W największym stopniu dług publiczny wciąż generowały gminy i miasta na prawach powiatu (odpowiednio 39,5% oraz 33,6% udziału w zobowiązaniach ogółem). Udział pozostałych typów jednostek samorządu terytorialnego nie przekraczał 10% zobowiązań. Nie zmieniły się również w zestawieniu z poprzednimi latami, struktura zobowiązań według tytułów dłużnych. Nadal pozycją dominującą były kredyty i pożyczki (92,0%), które poza miastem stołecznym Warszawą stanowiły pond 90% posiadanych przez wszystkie typy jednostek samorządu terytorialnego zobowiązań. Emisja papierów wartościowych była głównym źródłem zobowiązań Warszawy, stanowiła, bowiem ponad połowę jej zobowiązań, przy niewielkim udziale tego źródła w strukturze zobowiązań ogółem w skali kraju (7,6%). O dobrej na ogół kondycji finansowej jednostek samorządu terytorialnego świadczą wciąż niewielkie i nadal malejące udziały w zobowiązań wymagalnych. W 2004 r. wynosiły 1,9% zobowiązać jednostek samorządu terytorialnego, w 2010 r. – 0,5% a w 2011 – 0,4%.
Zobowiązania jednostek samorządu terytorialnego poszczególnych województw w relacji do dochodów budżetowych w 2010 i 2011 przedstawia wykres 1.
Wykres 1. Zobowiązania jednostek samorządu terytorialnego poszczególnych województw w relacji do dochodów budżetowych w 2010 i 2011 (%)
Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdania z działalności Regionalnych Izb Obrachunkowych i wykonaniu budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2011 r., Warszawa 2012
Przeciętne zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego w 2011 r. było wyższe od zeszłorocznego o 4,6 punktu procentowego i wyniosło 38,4%. Relacja zobowiązań do dochodów zwiększyła się we wszystkich typach jednostek samorządu terytorialnego, w najniższym stopniu w powiatach i m. st. Warszawie (odpowiednio o 1,9 i 2,2 punktu procentowego), w stopniu średnim w gminach (o 4,0), a najbardziej w województwach samorządowych i miastach na prawach powiatu (odpowiednio o 6,5 i 6,7 punktu procentowego). Powyżej średniej zadłużone były miasta na prawach powiatu (48,5%) i wyodrębnione spośród nich m. st. Warszawa (52,9%), w najniższym stopniu długiem obciążone były powiaty (26,1%). Zwiększające się kolejny rok zadłużenie przełożyło się także na wzrost liczby jednostek, które przekroczyły granicę 60% – z 70 w 2010 r. do 135 w 2011 r. Po wyłączeniu zobowiązań zaciągniętych na zadania realizowane z udziałem środków unijnych, ustawowy limit przekroczyło 31 gmin
Podsumowanie
Ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, obowiązującą od 2004 r., dokonano zmiany prawnej systemu finansowego jednostek samorządu terytorialnego. Założeniem tej ustawy było porządkowanie źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego, w tym dochodów własnych, przesądzających o ich samodzielności ekonomicznej. W 2011 r., w porównaniu do ubiegłego roku, zmniejszyła się relacja dochodów jednostek samorządu terytorialnego do dochodów budżetu państwa z 65,0% do 61,7%. Do 2010 r. relacja wydatków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego do wydatków budżetu państwa rosła. W 2008 r. poziom ten wynosił 46,2%, w 2009 – 56,3%, a w 2010 r. – 60,3%, natomiast w 2011 r. nie odnotowano wzrostu – wskaźnik wyniósł 60,0%. W latach 2004 – 2011 dochody jednostek samorządu terytorialnego osiągnęły wyższy stopień dynamiki (o 87,2%) w stosunku do dochodów budżetu państwa (o 77,6%), natomiast wydatki budżetowe jednostek samorządu terytorialnego wzrosły w tym samym czasie o 98,7%, przy wzroście wydatków budżetu państwa jedynie o 53,1%. Najwyraźniej umocniła się rola województw samorządowych, których dochody, w porównaniu z 2004 r., wzrosły o 116,2%, a wydatki o 178,5%. Jednostki te, po trzynastu latach funkcjonowania samorządu terytorialnego na szczeblu wojewódzkim, dysponują środkami, które pozwalają coraz skuteczniej realizować politykę regionalną.
Wydatki na obsługę długu publicznego w budżetach jednostek samorządu terytorialnego stanowią jedynie 0,7 % całości wydatków. Porównując to z udziałem tych wydatków w całości wydatków budżetu państwa (12 -13%), można stwierdzić, że waga samorządowego długu publicznego w odniesieniu do długu Skarbu Państwa jest niewielka. Uwzględniając jednak trudną sytuację finansów publicznych i zagrożenie przekroczenia drugiego progu ostrożnościowego należy założyć, że zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego będzie istotnym punktem w polityce zarządzania długiem publicznym w naszym kraju.
Mimo trwającej od 2005 r. restrukturyzacji zobowiązań SP ZOZ nie minęło zagrożenie, które dla budżetów jednostek samorządu terytorialnego stwarzają zobowiązania nadzorowanych przez nie jednostek posiadających osobowość prawną. W tej grupie, obejmującej instytucje kultury i inne podmioty niebędące spółkami prawa handlowego, a także SP ZOZ – wysokie zadłużenie wykazują jedynie SP ZOZ (95,2%). Skumulowanie zobowiązań samorządowych jednostek z osobowością prawną ze zobowiązaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego podniosłoby ich wskaźnik zadłużenia z 38,4% do 40,9%. Skumulowany wskaźnik zadłużenia szczególnie znacząco podwyższyłby ciężar potencjalnego długu powiatów (z 26,1% do 32,2%) oraz województw samorządowych (z 36,9% do 51,2%). W 2011 r. z uwagi na wzrost zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego (o 19,4%) po raz pierwszy od kilku lat wzrosła liczba jednostek samorządu terytorialnego, dla których konieczność przejęcia zobowiązań SP ZOZ stanowiłoby zagrożenie przekroczenia 60% relacji skumulowanych zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego do dochodów jednostek samorządu terytorialnego. W 2011 r. konieczność przejęcia zobowiązań SP ZOZ doprowadziłaby do przekroczenia ustawowego limitu zadłużenia w 19 powiatach, 1 gminie, 5 województwach samorządowych oraz w 3 miastach na prawach powiatu (w 2010 r. w 16 powiatach,3 gminach i 3 województwach samorządowych).
Bibliografia
- Ciupek B., Famulska T. Walasik A., Sektor finansów publicznych, Stowarzyszenie Księgowych w Polsce, Zarząd Główny Instytucji Certyfikującej Zawody Księgowej Warszawa, Warszawa 2012
- Jastrzębska M, Finanse jednostek samorządu terytorialnego, LEX a Wolters Kluwer Busines, Warszawa 2012
- Kornberger-Sokołowska E., Finanse jednostek samorządu terytorialnego, LexisNexis, Warszawa 2012
- Mały rocznik statystyczny Polski 2012, GUS 2012
- Mały rocznik statystyczny Polski 2009, GUS 2012
- Poniatowicz M., Dług publiczny w systemie finansowym jednostek samorządu terytorialnego (na przykładzie miast na prawach powiatu), Wydawnictwo Uniwersytety w Białymstoku, Białystok 2005
- Rozporządzenie Ministerstwa Finansów z dnia 23 grudnia 2010 w spraw szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym Skarbu Państwa Dz. U. nr 252, poz. 1692
- Sprawozdanie z działalności Regionalnych Izb Obrachunkowych i wykonanie budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2011 r., Warszawa 2012
- Sprawozdanie z działalności Regionalnych Izb Obrachunkowych i wykonanie budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2009 r., Warszawa 2010
- Stefańskiego M., Stępnia. M. (red.), Gospodarka i finanse gmin w Polsce. Wybrane Zagadnienia, WSHE w Włocławku, Włocławek 2011
- Surówka K., Samodzielność finansowa samorządu terytorialnego w Polsce, PWE, Warszawa 2013
- Ziółkowska W., Finanse publiczne, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Poznań 2010
Akty prawne:
- Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, Dz. U. 2009 nr 238 poz. 1578
- Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz. U. 2005 nr 249, poz. 2104 z późn. zm.
- Ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz. U. 2003 nr 203 poz. 1966 z późn. zm.
Informacje o autorze:
Mgr Krzysztof Radwański analityk kredytowy PKO BP SA
Local government units in Poland
The principle of budgetary balance determines the correlation between income and expenditure. The impact of its material content is based on mutual matching the expenditure side as well as the websites of the budget revenue of local governments. Expenses should not exceed income, as it affects the imbalance. Contradiction with the principle of equality as understood by the municipality’s borrowing loans for the development and implementation of tasks specifically related to municipal infrastructure. The analysis of this issue suggests that in the next few years, the level of debt will continue to grow unless changes to the sanitation policy
Keywords: local government deficit, revenue and expenditure of local government, local government finance.