2. Przyczyny i normy zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego

Samorząd terytorialny jest częścią sektora publicznego. Dlatego też jego podstawowym zadaniem jest zaspokojenie potrzeb publicznych poprzez świadczenie usług[1].

Przepisy obowiązującego prawa określają trzy rodzaje zadań samorządu terytorialnego[2]:

• zadania własne;
• zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej;
• zadania zlecone przez państwo w zakresie organizacji wyborów i referendów

Zadania własne finansowane są ze środków samorządu. O sposobie ich realizacji decydują władze samorządowe. Źródłem obowiązku realizacji zadań zleconych, z zakresu administracji rządowej, są przepisy ustawy szczególnej, w której dla określonych zadań  i kompetencji stwierdzono, że są to zadania i kompetencje zlecone. Poza zadaniami rządowymi zleconymi ustawowo, samorząd może dodatkowo realizować zadania rządowe drogą zawieranych, w tym przedmiocie, porozumień administracyjnych z organami administracji rządowej. Dochody publiczne służą pokryciu wydatków publicznych. Jeżeli różnica między dochodami publicznymi a wydatkami publicznymi jest ujemna, to stanowi deficyt[3].

Źródłem powstania deficytów mogą być nadmierne wydatki i duży udział wydatków sztywnych, niski poziom podatków a także istnienie silnych grup roszczeniowych i związane z tym nadmierne rozbudowanie socjalnych funkcji państwa[4].     

Samorządowy sektor publiczny dla pokrycia deficytu budżetowego najczęściej odwołuje się do źródeł pożyczkowych. W takiej sytuacji deficyt zmienia się w samorządowy dług publiczny, a im większy deficyt budżetowy tym szybszy wzrost tego długu. Samorządowy dług publiczny jest nierozerwalnym elementem państwowego długu publicznego. Stanowi sumę wartości nominalnych zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego oraz jednostek z nim związanych z tytułu zaciąganych kredytów, pożyczek, wyemitowanych papierów wartościowych, przyjętych przez samorząd depozytów, wymagalnych zobowiązań samorządowych jednostek budżetowych[5].

Dług jednostek samorządu terytorialnego stanowi zobowiązania z następujących tytułów[6]:

• papiery wartościowe, inne niż akacje z wyłączeniem praw pochodnych, dopuszczone do obrotu zorganizowanego, z uwzględnieniem podziału na krótkoterminowe papiery wartościowe i długoterminowe papiery wartościowe,
• kredyty i pożyczki, papiery wartościowe, których wartość jest ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzyści z rzeczy, a także umowy usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne, przyjęte depozyty, rozumiane, jako zobowiązania wynikające z przyjętych przez jednostkę sektora finansów publicznych depozytów będących środkiem finansowania potrzeb danej jednostki w szczególności spłata wcześniej zaciągniętych zobowiązań lub niedoboru środków danej jednostki
• zobowiązania wymagalne, czyli bezsporne zobowiązania, których termin płatności dla dłużnika minął, które nie zostały ani przedawnione ani umorzone.      

Tytuły zadłużenia zaliczane do państwowego długu publicznego, w tym do długu jednostek samorządu terytorialnego dzieli się na dług krajowy w szczególności wobec jednostek sektora finansów publicznych, banku centralnego, banków, innych krajowych instytucji finansowych oraz na dług zagraniczny obejmujący zadłużenie powstałe w wobec podmiotów mających swoją siedzibę w państwie członkowskim Unii Europejskiej, w którym środkiem płatniczym jest euro.

W rozporządzeniu w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zalicza się zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do Skarbu Państwa nie ma mowy o wilczeniu do poziomu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego zobowiązań podmiotów z nią powiązanych a mają osobowość prawną[7].

Pozyskanie środków finansowych w postaci przychodów wiąże się z koniecznością ich zwrotu łącznie z należnym oprocentowaniem a także poniesieniem dodatkowych kosztów uruchomienia danego źródła finansowania. Obciążenia to wydatki budżetowe w postaci wydatków na obsługę długu publicznego[8].

Prawne ograniczenia samorządowego długu publicznego w Polsce określa ustawa o finansach zgodnie z jej zapisami[9]:

• łączna kwota przypadających do spłaty w danym roku budżetowym rat kredytu i pożyczek oraz potencjalnych spłat poręczeń wraz z należnymi odsetkami od tych kredytów i pożyczek, oraz należnych odsetek i dyskonta, a także przypadających w danym roku budżetowym wykupu papierów wartościowych emitowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, nie może przekraczać 15 procent dochodów planowanych dochodów na dany rok budżetowy,
• w przypadku, gdy, wartość relacji łącznej kwoty państwowego długu publicznego do PKB przekracza 55 procent, to kwota samorządowego długu publicznego nie może przekraczać 12 procent dochodów planowanych w danym roku budżetowym jednostek samorządu terytorialnego,
• łączna kwota długu jednostek samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60 procent wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym.W trakcie roku budżetowego łączna kwota długu na koniec kwartału nie może przekroczyć wyżej wymienionego wskaźnika 60 procent. Ograniczeń tych stosuje się do papierów wartościowych, kredytów i pożyczek wykorzystywanych w związku z realizacją zadań ze środków unijnych.  

Ograniczenia te będą obowiązywały jednostki samorządu terytorialnego do 2013 roku. Natomiast począwszy od 2014 roku obowiązywać będzie nowa formuła zgodnie z art. 243 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 roku polegającym na wyliczeniu n

---

[1] K. Surówka, Samodzielność finansowa samorządu terytorialnego w Polsce, PWE, Warszawa 2013 str. 147

[2] B. Brzeziński, W. Matuszewski, W. Morawski, A. Olesińska, A. Zalasiński, Prawo finansów publicznych, Dom Organizatora, Toruń 2006, str. 157-160

[3] B. Ciupek, T. Famulska, K.A.Walasik, Sektor finansów publicznych, Stowarzyszenie księgowych w Polsce, Warszawa 2012 str.,43 

[4]W. Ziółkowski, Finanse… op. cit. str. 274  

[5] M. Poniatowicz, Dług publiczny w systemie finansowym jednostek samorządu terytorialnego (na przykładzie miast na prawach powiatu), Wydawnictwo Uniwersytety w Białymstoku, Białystok 2005, str. 65

[6] Rozporządzenie Ministerstwa Finansów z dnia 23 grudnia 2010 w spraw szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym Skarbu Państwa, Dz. U. nr 252, poz. 1692

[7] M. Jastrzębska, Finanse jednostek samorządu terytorialnego, LEX a Wolters Kluwer Busines, Warszawa 2012, str.195

[8] M. Stefańskiego, M. Stępnia (red.), Gospodarka i finanse gmin w Polsce. Wybrane Zagadnienia, WSHE  w Włocławku, Włocławek 2011  str. 98

[9] Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz. U. 2005 nr 249, poz. 2104 z późn. zm,